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改革3.0的新要求与新环境

中国经济新闻网 2018-10-08 13:11:39

  新时代深化经济体制改革谈(2)
  
  在完善社会主义市场经济体制方面,改革3.0应满足如下三个层次的要求:一是建立真正的市场经济,让市场机制在资源配置中发挥决定性作用;二是建立好的市场经济,即法制完备、规范透明、竞争有序、运转高效的市场经济,能够有效引导资源优化配置、不断提高经济效益;三是有效发挥政府职能,实现“有形之手”和“无形之手”合力的最大化。
  
  张俊伟
  
  改革3.0的新要求
  
  改革3.0的着眼点是实现国家现代化和民族复兴的“中国梦”。而其直接目标则是构建体现“新发展理念”内在要求的机制体制和利益导向。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,是中共中央在深刻分析国内外发展大势、全面总结发展经验教训的基础上提出来的。其中,创新发展注重解决的是发展动力问题,协调发展注重解决的是发展不平衡问题,绿色发展注重解决的是人与自然和谐问题,开放发展注重解决的是发展内外联动问题,共享发展注重解决的是社会公平正义问题。从创新、共享、开放三个方面切入,我们可以清晰地看到改革3.0所面临的新要求。
  
  1.从创新发展的角度看。创新发展是我国“人口红利”消失、经济发展进入工业化后期阶段后的必然选择。在劳动力数量持续减少、社会物质财富(乃至闲置生产资料)不断积累的背景下发展经济,只能走内涵式发展道路,主要通过优化资源配置来发掘经济增长的潜力。应当看到,任何生产要素都是具体的、个性化的,重新组合生产要素、改进产品和服务、提升经济效益的过程,不是“用标准化的砖头来垒城墙”,而是“用不规则的七巧板来拼装精美图案”。这必然是一个分散进行的、反复“试错”的过程,从本质上讲也是市场机制发挥作用的过程。所以,要推动创新发展,必须毫不动摇地坚持市场机制在资源配置中的决定性作用。而且,这里所说的市场机制是“好的市场机制”,即法治、规范、透明、高效的市场机制。为此,政府必须提供相应的、高质量的公共产品,具体如完备的法制、严格的执法、稳定的宏观经济环境等。更进一步讲,由于工业化阶段发生转换,当前我国主导产业快速更替、产业结构快速调整,政府的产业政策也要进行“升级”,以加快经济转型升级的步伐。
  
  2.从共享发展的角度看。加强收入调节力度、增加基本公共服务供给、完善社会保障制度,不仅是发掘内需潜力、实现可持续发展的现实需要,更是推动发展成果共享、实现社会公平正义的内在要求。前面提到,我国已初步建立起了覆盖全体国民的社会保障体系;但当前我国的社会保障体系在保障制度的统一性、保障给付水平、保障体系运行效率等方面仍存在较大的改进空间。同样,政府在基础设施、教育科技、公共卫生等领域投入持续快速增长,但政府提供的基本公共服务数量仍然不足、质量相对较差、公众满意度比较低;税收改革在简化税制、清费减税等方面取得明显进展,但企业税收负担偏重的局面没有得到根本改变,税收调节收入分配力度较弱的局面没有得到根本改变。而要解决上述问题,就需要完善相关法律法规,加快政府自身的改革,具体如:加快转变政府职能,建立有限政府;优化政府内部机构设置,改善政府业务流程,广泛运用信息技术提高政府运行效率;厘清上下级政府间权责划分,提高政府整体效能;修订税法,完善收入分配关系;扩大民主参与,加强外部监督等。总之,需要建设一个公开透明、规范高效、功能强大、可问责追责的政府。
  
  3.从开放发展的角度看。中国经济要实现“由大到强”的飞跃,必须进一步扩大开放,充分利用“两个市场、两种资源”。从国际环境看,中国经济实力的快速上升已引起个别国家的高度警觉。美国特朗普政府不仅主动挑起中美贸易摩擦,还积极拉拢欧盟、日本等发达经济体组建“自贸区”并强推新一轮WTO改革。并且,如果WTO改革归于失败,美国就有可能带头“退群”来架空、瘫痪WTO。这就使中国面临艰难的“选择”:如果想维持WTO在国际经贸体系中的地位,就必须迁就美、日、欧等经济体的改革要求,避免WTO改革谈判归于破裂;如果想要坚持“中国经验”,则必须面临中国被排除在世界主流经贸规则之外的风险。综合权衡,加快市场化改革步伐、积极推动WTO改革是现实的可行选择。
  
  由此我们看到,在完善社会主义市场经济体制方面,改革3.0应满足如下三个层次的要求:一是建立真正的市场经济,让市场机制在资源配置中发挥决定性作用;二是建立好的市场经济,即法制完备、规范透明、竞争有序、运转高效的市场经济,能够有效引导资源优化配置、不断提高经济效益;三是有效发挥政府职能,实现“有形之手”和“无形之手”合力的最大化。
  
  改革3.0的外部环境
  
  和改革2.0相比,改革3.0所面临的外部环境也发生了明显的变化,主要表现在以下几方面。
  
  一是更加强调改革的社会主义方向。“次贷危机”以后,围绕中国改革和发展方向的争论日趋激烈。中共十八大报告明确指出:“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路”。习近平总书记也有针对性地指出:“我们的改革开放是有方向、有立场、有原则的”;“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标,这是两句话组成的一个整体……前一句,规定了根本方向,我们的方向就是中国特色社会主义道路,而不是其他什么道路……后一句,规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲,才是完整的”。对社会主义方向的强调,进一步明确了改革的边界。去年召开的中共十九大,系统阐述了习近平新时代中国特色社会主义思想,回答了我国社会主义发展所处的历史方位、社会主要矛盾变化,明确了社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局,明确了全面深化改革、全面推进依法治国的总目标……十九大报告还把习近平新时代中国特色社会主义思想归纳为“十四条基本方略”,要求各地区各部门在实际工作中贯彻执行。习近平新时代中国特色社会主义思想,是指引我国实现“中国梦”的行动指南,自然也是改革3.0的行动指南。
  
  二是结构重构与加强管理相互交织,使改革面临文化冲突。当前我国经济体制不完善,一个突出表现就是“法治不彰”,即存在有法不依、执法不严、违法不究的问题,需要通过完善管理、加强执法予以解决。因此,改革3.0不仅面临着推进制度重构、完善相关体制机制的任务,还面临着加强执法、提高政府效率以发掘既有制度潜力的任务。应当看到,改革文化和管理文化是截然不同的。与改革相匹配的文化内核是“放”,强调的是宽松的环境、创新的精神和对失败的宽容;而与管理相匹配的文化内核则是“收”,强调的是遵从纪律、维护秩序和令行禁止(当然,最新的管理实践也强调在强化企业文化约束的前提下对员工放权)。这两种文化交织在一起,有时会传递出矛盾的信号,使当事人感到无所适从,行动上的徘徊、犹豫自然难以避免。
  
  三是应急管理和常态化建设相互交织,使改革面临“时间一致性”考验。改革2.0和改革3.0都是在经济结构严重失衡的背景下启动的。改革2.0起步之初面临的是重工业超前发展、农业面临凋敝、通货膨胀隐性发展的局面,通过推广农村联产承包责任制、发展乡镇企业,上述矛盾逐步得到缓解,人们生活得到显著改善,从而很快步入了改革—发展—稳定的良性循环。而改革3.0面临的则是工业化发展阶段更替、产业资本大量闲置、重要比价关系严重扭曲(如城市房地产价格畸高)的局面。从国际经验看,这一时期是很容易爆发金融(经济)危机的。在此背景下进一步推进市场化改革,具体如放松市场管制、鼓励资本流动、鼓励金融创新、鼓励“资本运作”等,如果处理不好,很可能加剧既有经济矛盾,为经济运行风险火上浇油。这就显著提高了改革3.0时期维持改革—发展—稳定良性循环的难度。
  
  风险隐患多、风险事件频发,还使应急管理成为政府的一项重要工作。以处置金融风险事件为例,应急管理在很大程度上意味着限制市场自由交易,意味着打乱既定的管理流程和工作重心。应急管理有其存在的合理性,但频繁的、大范围的应急管理措施则使限制市场交易的临时性措施长期化,严重阻滞建立规范、透明、法治化的政府管理方式的进程,并最终影响到构建法治透明、规范有序、高效运转的市场经济体制的进程。
  
  四是公众参与热情高涨,传统的改革决策和推进机制面临挑战。按照世界银行的标准,我国在短短数十年时间内实现了从低收入国家向上中等收入国家的跨越。伴随着收入水平的提高,居民消费快速升级,人们更加注重出行便利性、受教育程度、健康状况和生活环境。上述需求的实现固然有赖于居民消费支出的增加,但更离不开政府基础设施和优良公共服务的供给。从企业角度看,随着经营规模的扩大,企业管理日益科学化,经营环境是否公开透明,是否稳定可预期对企业投资和经营活动的影响也越来越大。由此,居民和企业对公共事务的参与热情空前高涨。一些旧的管理理念、管理方式开始面临日益严峻的挑战。在改革3.0时期,如果离开了公众的广泛参与,很容易出现改革决策偏离关键问题和正确道路的现象,很容易出现公众疏远改革、改革民意基础迅速衰退的现象,也很容易出现执行层面(政府公职人员)士气衰退、改革执行力下降的现象。
  
  五是国际政治经济环境趋于复杂,国际经验对改革的牵引力趋于弱化。发达国家的成功经验是改革2.0的重要参照系。向国际经贸惯例靠拢,对成熟的国际经验采取“拿来主义”,极大地加快了改革的步伐。但实施上述改革策略的大前提,是美、日、欧等发达经济体欢迎中国加入由美国主导的经济体系;而中国也承认美国的世界领导地位并积极向由美国主导的经济体系靠拢。随着改革进入3.0时代,世界政治经济格局发生重大变化,主要大国纵横捭阖,经济政治冲突明显加剧。在此背景下,“照单全收”国外政府和机构的政策建议很可能会掉入别国精心设计的“陷阱”。不仅如此,随着改革不断走向深入,独特的政治社会结构、历史文化传统对改革政策选择的制约日益凸现。许多国外成熟的经验和做法,引入到中国后纷纷沦为“中看不中用”的形式主义。未来一段时间,眼光内敛将是大势所趋,改革设计将更充分地考虑改革政策在中国的现实可行性。
  
  改革3.0存在的误区
  
  上述新特点、新要求、新环境,决定了改革3.0的时间窗口很短,前进道路也很狭窄。如果政策设计或推进方式不当,改革是很容易陷入误区的。
  
  一是改革概念泛化的误区。前面提到,改革3.0
  
  时期我国经济社会环境发生了明显变化,需要政府在推进改革、加强管理、应急维稳等方面有所作为。改革、管理、维稳是性质不同的三类活动。但在强调改革的语境下,很容易出现把后两类活动泛化为改革的现象。改革概念的泛化还诱使决策者忽视对上述三类活动的统筹谋划。结果,推进改革、加强管理与风险处置齐头并进,临时性行政干预措施与长期机制建设交相辉映,但由于缺乏有效的协调,上述各类措施冲突不断,难以形成政策合力。从政府官员(改革推动者)的角度看,虽然整日忙忙碌碌,工作常态是“五加二”“白加黑”,但事后反思,难免会有“事倍功半”之感慨,有时甚至会产生距离改革目标更加遥远的感觉。
  
  二是改革流于表面化的误区。长期的改革、发展顺境极大地增强了国人的改革信心。许多人想当然地认为,在明确了前进方向(改革目标)之后,只要坚定地“干下去”就能够成功,由此忽视了对改革过程的设计。但魔鬼恰恰存在于细节之中。在改革推进过程中,如果忽略利益相关方的参与,改革3.0很容易由全社会共同参与的事业蜕变成由政府决策层独家推动的行动;如果忽略经济社会文化条件的制约,改革3.0也很容易由脚踏实地的“问题导向”沦落为脱离实际的“一厢情愿”。如果由于改革设计不够充分,一些改革措施在推出之后,基层政府没有做好相应准备(机构、人员、组织能力等),相关社会群体没有做好准备(改革措施与其期待存在较大偏离),再加上与相关政策缺乏有效的沟通和衔接,改革措施容易遭遇“落地难”现象:一些改革措施浮于表面,实施细则缺乏可操作性;一些改革措施流于形式,当事人虚与委蛇;还有一些改革措施,甚至因为不接地气而被束之高阁。
  
  三是排斥国际成熟经验,关门搞改革的误区。
  
  前面提到,当前大国间矛盾和冲突明显增多。在处理上述矛盾和冲突的过程中(如中美贸易摩擦等),中国必然要发展自己的“话语体系”,必然要论证“中国模式”“中国道路”的优越性。这就很容易出现排斥国际经验、闭门搞改革的倾向。我们知道,以开放促改革,是改革2.0取得成功的经验之一。即便到了改革3.0时期,我国作为国家现代化后来者的地位仍未改变。这就决定了如下事实:改革3.0必须奉行开放战略,必须通过广泛引进国外成熟经验来加快改革和现代化建设的步伐。简单排斥国际经验,只会使改革走更多的弯路,付出更高的“学费”。
  
  无论是改革概念泛化、还是改革流于表面化和闭门搞改革,其结果都是改革红利“口惠而实不至”。这种“名不副实”的局面会严重损害改革的道德力量,侵蚀公众对政府的信任,消耗改革动力,使改革面临“半途而废”的风险。
  
  (作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员)
  
  

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:张俊伟 编辑: 曹阳       
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