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2018:构建新时代“三农”全面发展战略

中国经济新闻网 2018-01-25 14:14:57

 

智说16

  推进农业农村发展,需要从化解人地矛盾、小农户大市场矛盾和城乡资源要素争夺矛盾入手,构建全面系统的发展战略。
  
  ■伍振军
  
  细察古今中外农业农村转型发展实践,基本上是围绕缓解和解决人地矛盾、小农户大市场矛盾和城乡资源要素争夺矛盾这三大矛盾进行的。有效缓解或解决了这些矛盾,农业农村加快转型。反之,农业农村转型艰难。新时代推进农业农村发展,需要从化解矛盾入手,构建全面系统的发展战略。
  
  三大矛盾制约农业农村转型发展
  
  (一)人地矛盾
  
  人口与土地矛盾在亚洲尤其是东亚、南亚地区最为突出,欧洲南美次之,北美最为缓和。长期以来,人口与土地的紧张关系一直是困扰我国农业农村发展转型的主要因素之一。改革开放之后,在严格的人口政策控制下,农村人地比例逐年上升,2009年达到2.85,2013年提高到3.22,人地紧张关系有所缓和。并且,农村劳动力转移对缓解人地紧张关系的作用更为显著。1978—2016年,全国农业就业份额从70.5%下降到27.7%。按农业劳动力计算的劳均耕地面积从2001年的5.26亩提高到2013年的8.39亩。但我国农户平均经营规模仍然不到日本、韩国的1/3、欧盟的1/40、美国的1/400,规模还是太小。
  
  随着我国逐渐融入世界农业体系,人地矛盾成为推高我国农业生产成本、削弱农业竞争力的主要因素之一。和世界其他农业大国相比,我国劳均耕地面积过小,土地要素价格偏高。根据最新核算指出,我国玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花亩均土地成本分别比美国高29.86%、34.28%、194.77%、55.45%、200.51%。人工成本也居高不下,玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花人工成本分别是美国的14.78倍、4.11倍、16.33倍、8.5倍、28.23倍。
  
  (二)小农户与大市场的矛盾
  
  小农户与大市场的矛盾主要体现在小生产难以适应大市场需求。从理论和实践看,主要通过提高农民组织化程度和完善农业支持政策等解决这个矛盾。
  
  在提高农民组织化程度方面,前苏联经济学家恰亚诺夫认为,家庭农场只有通过合作方式形成“垂直一体化生产”,才能实现与大市场新时代的有效对接。当前,东亚的日韩台基本上解决了农民组织化问题。比如,日本农协基本覆盖了该国农户,为农业提供了产前、产中和产后全过程、全方位的服务。据国务院发展研究中心2016年的调研,日本长野县某村74个芹菜生产农户,种植面积150公顷,以户均2公顷的芹菜种植面积,供应了全日本夏天消费的90%左右的芹菜,年销售额高达50亿日元,经济效益很好。在这背后,农协在芹菜种子研发,芹菜生产技术指导和帮助农户进行市场销售方面发挥了巨大作用。
  
  完善农业支持政策,目标之一就是让小农户能够对大市场信号作出正确及时的反应。最早各国普遍采取市场价格支持手段。比如,在1992年之前的30年里,市场价格支持一直是欧盟农业核心支持政策。1992年后,欧盟逐步取消对大宗农产品的价格干预,实行与产量和种植面积无关的脱钩补贴,有效减少政府价格干预,使得农民可以更好地应对市场信号。美国农业市场价格支持政策改革较早,自2002年开始,美国主要通过对部分农作物实施直接补贴、反周期补贴、市场贷款补助和平均作物收入选择计划(ACRE)来保障农民收入。2014年后美国改用价格损失保险计划和农业风险保障计划保障农民收入、支持农业生产,减轻了农产品市场价格的扭曲程度。
  
  当前,我国小农户与大市场的矛盾延缓了农业现代化步伐。一方面,过高的市场价格支持不仅导致农产品国内国际价格差距进一步拉大、农业竞争力下降等问题,而且使农户难以对市场信号作出正确及时的反应。另一方面,我国农民合作社质量偏低、农民组织化实际水平不高。我国合作社约120万个,其中比较规范的,被农业主管部门认定为示范社不到10%。
  
  (三)城乡之间的资源争夺矛盾
  
  农业与非农产业、农村与城镇之间资源争夺现象古今中外皆有。中国历代封建王朝中“重农抑商”是最基本的经济指导思想。从产业发展角度看,非农产业收益更高,要素资源具有天然流向非农产业的倾向。“重农抑商”就是要让劳动力、土地、资金等要素留在农业农村。英国工业革命前夕的“羊吃人”运动中,贵族们把农民赶走,把土地圈占起来发展养羊业,工业从农业夺走了土地。失去土地的农民不得不进入生产羊毛制品的手工工场,农业劳动力也大量流向工业。同时,资源要素聚集,也加快了城镇化进程。西方国家直到完成工业化城市化进程,矛盾才逐渐缓和。
  
  我国正处于工业化中后期和城镇化快速发展期,城乡之间资源争夺矛盾还很突出。从资金看,新世纪以来我国农村通过金融和财政渠道外流资金规模年均超过1.1万亿元。从劳动力看,2000年到2017年,我国外出打工农民工人数从7849万增加到28652万。从土地看,据估计,中国1987—2013年,共征占农民土地超过7100万亩(2002—2013年按照人均1.46亩计算),共有5900万以上的农民失去或减少土地承包经营权。按照《全国土地利用总体规划提要》,在未来20年间,我国还将占用超过3000万亩耕地。
  
  总之,我国人地矛盾最为突出,日韩次之,欧美比较缓和。日本、欧美基本解决了小农户与大市场的矛盾,我国小农户与大市场的矛盾仍然很严重。欧美、日本城乡之间资源争夺矛盾已经缓和,我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段,矛盾仍然突出(见下表)。

 
  农业农村发展面临突出问题
  
  多年来,我国在解决三大矛盾方面付出了巨大努力,但在人口、资源和发展阶段约束下,加上受粮食安全、农村稳定和农民增收等硬性条件限制,我国农业农村发展转型非常艰难。近年来,在多重矛盾共同作用下,农业农村发展面临的问题更为严重。
  
  (一)农产品价格倒挂
  
  国内国际农产品价格严重倒挂既有国内因素,也有国际因素。基于粮食安全和农民增收考虑,我国逐步完善农业支持保护政策,在粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策的支撑下,国内农产品市场价格持续提高并高位运营。据监测,2012—2016年国内食品消费价格指数、粮食价格指数、油脂价格指数等都在稳步上涨。与此同时,国际农产品价格反而在逐年下降。根据FAO数据,2012—2016年世界食品名义价格指数从229.9下滑到161.5,下滑29.8%。尽管大豆、棉花、玉米临时收储政策改革之后,价格倒挂程度已逐步缓解,但稻谷、小麦、食糖以及猪肉等农产品价格倒挂程度仍然十分严重。
  
  (二)粮食库存大幅度增加
  
  近年来,我国粮食库存大幅度增加,去库存压力巨大。粮食价格严重倒挂,玉米及其替代品大量进口给库存造成巨大压力。据估算,直到2020年前后,我国粮食库存量才会达到峰值,去库存压力才会有所缓解。粮食储备远超国家粮食安全需要,给国家财政造成巨大负担。据计算,按照我国目前2.53亿吨玉米库存计算,每年玉米库存成本达670亿元。短期看,劣质粮食长期占据有限库存,影响粮食质量,影响粮食安全;中长期看,粮食高库存打压粮价,降低农民积极性,也影响粮食安全。
  
  (三)农民增收困难
  
  农业经营收入是农民收入的重要组成部分,随着近几年大豆、棉花、玉米等收储政策改革,农产品价格大幅度下降,农民收入降低幅度很大。2016年,我国大豆利润率进一步下降到-44.8%。棉花利润率下降到-26.9%。玉米利润率已经下降到-39.1%。近几年稻谷、小麦库存较高,压低了口粮价格,农民种粮收益不高。2016年,我国稻谷利润率下降到10.6%,小麦利润率跌至-8.8%。粮食生产利润偏低,拖累农民增收。据调研,农村贫困人口更加依赖种粮收入,受影响程度更深。
  
  (四)乡村凋敝
  
  工业化城镇化快速发展,加大了和农业农村资源要素的争夺力度,乡村衰落、凋敝、空心化问题严重。大量农村高素质青壮年劳动力流向城市,导致农村发展缺乏必需的人才。农村每年超过万亿元的资金外流,降低了农村内生投资规模。农村耕地被大量征占,也造成大批失地人口。
  
  政策建议及2018年展望
  
  针对当前农业农村发展面临的突出问题,深挖问题背后的内在原因和逻辑,紧扣三大矛盾,贯彻落实党的十九大、中央农村工作会议精神,构建农业农村发展新战略。
  
  (一)发展农村产业,推动土地整合
  
  一方面要发展农村产业,拓展农民就业增收渠道。在城市就业吸纳能力有限的情况下,应充分挖掘涉农就业渠道,促进农民创业就业。根据日本农林水产省数据,日本农业就业人口只有200万左右,而涉农就业人口,包括加工、销售、餐饮、休闲旅游等约是农业就业人口的6倍。可见,拓展涉农就业渠道,还有很大的空间。应贯彻落实十九大提出的产业兴旺要求,促进农村一二三产业融合发展,支持和鼓励农民在涉农领域就业创业。
  
  另一方面,当大量农村劳动力脱离种植业和养殖业之后,加快土地整合、提高生产效率就很迫切。当前,农地细碎化已经成为制约我国农业提高效率、降低成本的关键瓶颈。一个广泛引用的数据是,我国农户家庭平均土地经营规模7.5亩,户均承包土地5.7块,平均每块仅1.31亩。应加大对土地集中连片整理、农地互换的支持力度,推动农地规模经营和机械化作业,促进我国农业降成本提效率。
  
  (二)改革农业支持政策,提高农民组织化质量
  
  一是改革农业支持政策,让农民可以更好应对市场信号。逐步取消大豆、棉花目标价格补贴政策和玉米生产者补贴政策,通过发放直接补贴的方式,支持特定范围的农户。构建农产品价格损失保险和农民收入保险双重保险制度。当农产品市场价格低于警戒线,以及农户实际收入低于平均收入时,按比例向农民支付一定补贴。
  
  二是提高农民专业合作社质量。防止地方片面追求专业合作社数量、忽视质量的倾向。落实专业合作社的“民办、民管、民受益”原则,帮助合作社建立健全管理制度、经营制度、财务制度和利益分配制度。明确支持专业合作社的金融、财税、用地政策,给予合作社更多支持。
  
  (三)建立适应农业农村发展的资源配置机制
  
  十九大报告提出,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。中央农村工作会议提出,必须重塑城乡关系,走城乡融合发展之路。既要推动农村劳动力向城镇转移,缓解农村人地矛盾,也要鼓励和支持优秀人才下乡返乡就业创业,为农业农村发展提供人力资本。深化农村土地制度改革,加快修订《土地管理法》,放宽对农民集体利用集体建设用地进行经营性开发的限制;加大对集体建设用地发展租赁住房试点推广力度;消除集体经营性建设用地入市面临的政策障碍。加快总结农村承包土地经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押贷款试点经验,改善农村信用环境和社会氛围,推动相关法律的废改立释,提升金融服务乡村振兴能力和水平。
  
  (四)保障国家粮食安全
  
  一是合理推进粮食去库存。促进粮食流通和加工,科学安排粮食销售次序,适当发展超期粮食转化燃料乙醇,合理消化超期库存。科学确立粮食储备规模,设定国家粮食宏观调控支点。二是推进口粮最低收购价改革。短期内,进一步完善口粮最低收购价政策,让最低收购价起到熨平粮食价格波动的作用。长期看,应坚定推进口粮价格市场化改革,最终实现口粮价格市场化。三是充分利用国际国内两个市场、两种资源,鼓励国有和民营粮油企业在全球范围内布点储粮,以降低储备成本,提高储备效率。
  
  (五)打好精准脱贫攻坚战
  
  紧扣扶贫的“扶”字,构建三个层次的内生脱贫政策体系,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。一是创造要素。加大财政投入和社会支持力度,加快创造出贫困人口、贫困地区亟须的要素资源。二是激活要素。唤醒贫困人口贫困地区已有的、“沉睡”的要素。三是消除限制。去除束缚贫困地区要素资源流动的篱笆,实现劳动力、土地等要素自由流动。
  
  (作者系国务院发展研究中心农村经济研究部研究室副主任、副研究员)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:伍振军 编辑:曹阳      
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