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油气体制改革应重点突破、稳妥推进

——访中国石油经济技术研究院副院长吕建中

中国经济新闻网 2017-12-06 14:41:09

  关注油气体制改革之二
  
  本报记者  张一鸣
  
  《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)下发至今,改革的进展如何?在落地过程中有哪些需要注意的问题?中国经济时报记者独家专访了首批国家高端智库试点单位之一的中国石油经济技术研究院副院长吕建中,对上述问题进行了解答。吕建中认为,要客观看待当前改革的进展,总体上应按照整体设计、重点突破、稳妥推进、务求实效的要求,确保改革工作规范有序,切实防范风险。
  
  中国经济时报:《意见》出台至今已近半年,围绕改革的进程有诸多观点,您如何看待当前的进展?
  
  吕建中:从《意见》出台的情况来看,可能是近期出台的改革文件中讨论次数最多、耗时最长的文件之一,体现了油气行业的特殊性和国家对石油安全的高度重视。这次改革提出要增强油气的商品属性,但核心是国家能源安全,从《意见》中强调的要坚持六个基本原则、释放“两个活力”、增强“六个能力”、实现“四保”等都不难看出保障国家能源安全的底线思维。
  
  在当前和今后一个相当长的时期内,石油在中国的能源体系中都处于核心地位,从某种意义上说,能源安全的核心是石油的安全。油气体制改革的目的就是激发市场活力和企业活力,增加油气供应,增强保障能力。
  
  《意见》中体现了市场在资源配置中的决定作用,突出了理顺政府、市场、企业三者关系,致力于推进全产业链各环节的放宽准入与加强行业监管并重,重在释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力,注重从七个方面提升能力。即:资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力,实现保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定的目标。这里涉及到矿权放开、管道分离、价格改革等一系列敏感问题,改革方案的出台也比较慎重。
  
  中国经济时报:您之前谈到石油工业深化改革,须考虑全产业链的一体化逻辑,该如何理解?
  
  吕建中:油气体制改革总的思路是“管住中间、放开两头”,在全产业链上放宽准入,但在放开时要充分考虑石油产业链的一体化逻辑。
  
  石油产业链上下游环节连接紧密,一体化经营是国际大石油公司普遍的选择。全产业链放宽准入,不是对一体化经营的否定或拆解,而是要使每个环节更具有活力。
  
  经过多年的改革,我国的油气体制机制依然存在着一些问题,主要是上游业务准入门槛高,矿权流转和退出机制不健全;流通领域竞争性环节开放不够充分;下游加工环节结构性矛盾突出;价格形成机制不完善;国有油气企业内生动力不足;政府监管存在“越位”或“缺位”等,需要通过改革破解。从《意见》确定的八个方面重点改革任务来看,基本上是针对产业链的不同环节,采取了“管放结合、统分结合”的思路,既有“放开”“分开”,也有“集中”“加强”“完善”“建立”等,符合油气产业发展的内在规律和一体化的逻辑。
  
  油气上游的开放,先期在页岩气领域已有探索,但由于上游勘探开采的投资很大,风险也很大,对社会资本的吸引力并不高。目前社会上解读的上游放开有两个误区,一是认为应开放已投入开发生产的油气田,实际上应当是新区的勘查开采。二是认为应让民营资本成为开放领域的作业者,实际上多数应当成为投资者、参股者。这次《意见》强调的上游开放,很重要的一点是要推动矿权流转,建立流转机制,完善法规和制度。所以,不是说改革慢了,而是大家期望值太高,有开放的机制,并不意味着就会有大量的社会资本涌入。
  
  中游管道的放开,是最初讨论改革方案时的热点、焦点问题,一度被解读为照搬照抄电力体制改革的模式。必须看到,我国油气与电力的发展及其体制状况存在着较大的不同。国内的电网建设较为完整、成熟,处于完善之中,重点是改进。而中国的油气管网建设尚处于前期开发阶段,管网在起步阶段的主要功能是为油气田开发、市场开发服务。在这个阶段,需要解决谁来投资、谁来承担风险的问题。特别需要处理好气田开发、市场开发与天然气管道的协同发展问题。
  
  借鉴国外油气管网体制的演变,从中国的实际出发,油气管网体制改革必须分步实施,渐进慎行。油气管网的独立,不能脱离当前的阶段性特征,需要分步推进国有企业干线管道独立,先从内部独立开始,再逐渐推广到外部,从财务独立、机构和法人独立,再到彻底独立。中石油内部已经开始模拟运营,率先对油气管网实施内部财务、机构独立。由于体制上的讨论和徘徊,加上国际油价暴跌,这几年国内油气管网投资增幅明显下降,与我们要大力发展天然气、加快管网建设的目标要求不符,必须尽快理顺体制。
  
  原油和成品油的进出口环节的开放,一直在不断推进,2015年后中国开始放开和容许地炼加工进口油,东部沿海地区的石油进口大幅度增加。客观上讲,没有哪个国家可以放任石油进出口,这需要建立规则,改革主要是完善油气进出口管理体制,提升国际、国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。
  
  《意见》明确改革油气产品定价机制,完善成品油价格形成机制,发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化,进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设,通过市场竞争形成价格等。但在成品油价格放开后,谁来提供指导价的问题需要解决,中国的石油天然气交易所刚起步,像国际上那样依靠期货市场实现“发现价格”的功能还有一定的难度。如果完全交给石油公司自己去确定价格,也需要建立相应的机制。
  
  中国经济时报:作为油气体制改革密切相关的部分,能源类国有企业的改革颇受外界关注,目前的进展如何?
  
  吕建中:这里主要涉及的就是所谓的“三桶油”。按照国资国企改革的总体方向,目前尚未听到有关“三桶油”基本格局调整的说法,现有的格局,有集中、分工和竞争、合作,相对比较成熟。这次《意见》中提到的主要针对“三桶油”内部的改革,包括完善法人治理结构、发展混合所有制、推进专业化重组、推动“瘦身健体”等。
  
  必须看到,“三桶油”一直是我国工业企业改革开放的先行者、探索者,随着改革进入“深水区”,剩下的都是“难啃的骨头”。这两年,各家在推动工程技术、工程建设、装备制造等重组上市以及深化科技体制、“三项制度”改革等方面做了大量工作,也取得了明显的成效,但是在分离企业办社会、解决历史包袱和冗员等方面遇到的困难比较多。总之,改革是一个过程,不会立竿见影,当前的问题,恰恰反映出改革的艰巨性,改革遇到“难啃的骨头”,要妥善处理好改革、发展和稳定的关系。
  
  中国经济时报:如何让油气体制改革向纵深推进,您有什么建议?
  
  吕建中:改革要抓“牛鼻子”和核心,要全面推进又要重点突破,由点到面、由易到难。深化油气体制改革,要把握住国家油气安全这个核心,绝不能为改革而改革,一定要奔着问题去。目前,中国的石油对外依存度已经接近70%,石油安全的问题已不再是说说而已,我们在强调回归油气商品属性的同时,一定要绷紧国家能源安全这根弦。
  
  上游开放,要立足于现有的非常规油气的开发,这部分比重不是很大,没有形成固定的开发模式,早期就能引入新体制新机制和新技术,采取新政策,开拓新的市场。未来要实实在在做好非常规领域的开发,不要寄希望于传统常规领域的大规模开放。未来在油气探矿权、采矿权放开后,要防止地方政府、企业蜂拥而至,导致滥开乱采、重蹈煤炭旧辙的风险。
  
  中游管网,国家要尽快明确态度,这个“靴子”要尽快落地,否则将会影响到管道和天然气的发展。前面已经谈到,国内油气管网还处在发展的初级阶段,除了主干网需要完善外,地方配套的管网也需要加快施工进程,油气管网依然是生产环节的一部分,和电网的阶段性不一样,最好能够依托国内主要生产商和供应商发展,以混合所有制的方式推进,同时成立油气管网监管机构,完善监督体制。
  
  进口权放开后,要防范进口失控,导致在国际市场上竞相压价、自相恶性竞争的风险,要加快完善规则,不能重蹈“一放就乱、一管就死”的怪圈。
  
  价格改革,要尽快明确价格形成机制。目前,天然气已经开始借助交易所形成基础价格,成品油则比较复杂,不仅品种多,而且地区差异大,需要逐步推进和完善。
  
  国企改革要平稳,国有石油公司的盘子都太大,要给企业创造一定的改革空间和时间,在企业改革重组、处置历史遗留问题过程中,要防止拉郎配、操之过急、激化矛盾,导致不稳定风险等。

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:张一鸣 编辑:曹阳      
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