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深刻认识发达国家名义开放与实际开放的差别

中国经济新闻网 2017-09-13 14:48:37

  了解西方国家名义开放与实际开放的差别,找寻规律、把握脉络,对于我国实现“效率与安全并重”的开放,具有重要的借鉴意义。中国也可以用国际惯例,建立内部安全审查制度,为经济安全设置“第二道安全锁”。
  
  全球经济演变新特点(6)
  
  董小君
  
  金融危机爆发以来,发达国家对国际市场开放有了新的要求和新的特点。一方面,对本国市场的开放,往往利用法律传统、市场力量,通过技术性的要求、程序化的规定等,实行一系列可解释性的限制措施,从而形成了“大门开放,小门不开”的格局。另一方面,对于新兴经济体市场开放,要求采取“负面清单”方式,迫使其更大程度地开放。了解西方国家名义开放与实际开放的差别,找寻规律、把握脉络,对于我国实现“效率与安全并重”的开放,具有重要的借鉴意义。
  
  西方国家在开放中设置了有效的政府保护机制
  
  西方发达国家一直是以经济开放度和自由度最高的经济体著称,但出于国家经济利益和安全的考虑,他们在提高名义开放度的大背景之下,设置了种种限制,形成了“形式上总体开放,实际上有所限制”的事实格局。具体表现在以下几个方面。
  
  (一)对外资实行安全审查制度,建立国家安全壁垒。金融危机以来,发达国家对外资进入某些行业进行了全面的限制。2007年,美国出台了更加严格的《外国投资和国家安全法》(FINSA)和《外国人合并、收购和接管规制:最终规则》(作为FINSA的实施细则)。韩国以“维护公共秩序”为由,把国有企业或政府部门的股权和资产转让、投资用地、政府服务等内容排除在外。法国《统一的法兰西货币和金融法典》规定外资要收购“敏感部门”的股权要事先得到批准。这些国家安全壁垒有两大重要特点:一是安全审查过程复杂而耗时,通过复杂的审查程序迫使不堪重负的外国投资者主动撤出并购。二是涵盖领域宽泛。美国“国家安全”可涵盖一切“对国家安全构成威胁的系统与资产”。在中美谈判中,美方在“负面清单”中列举了关键基础设施、重要技术、国家安全三项,但对此均不作定义。这无疑增加了中国在美投资的不确定性。如2009年华为并购美国通讯设备商公司(3COM)、西北有色收购美国金矿公司优金、2012年三一集团关联公司及其美方合作者罗尔斯公司在俄勒冈州的风场发电项目,均被美国认为对其国防安全构成威胁,最终使这些并购走向失败。
  
  (二)“负面清单”所涉及原则与领域宽泛。西方国家在产业开放方面兼顾本国和缔约国产业特征,设置有利于本国国家利益最大化的“负面清单”。一是对高度敏感行业、重点领域设置限制。多数发达国家对外国投资者投资金融、电信、国防等重点领域、关键行业都存在一定的限制,规定必须由本国公民、企业或组织控制。在韩国与新加坡、美国等国签署的FTA中,用“例外条款、保留措施和不符措施”,对一些敏感、重要或者竞争力较弱的领域进行保护。二是针对投资国绝对优势产业设置壁垒。在韩美FTA当中,韩国针对美国在金融领域的绝对竞争优势,明确规定“除非特别指明,否则第11章(投资)和第12章(跨境服务贸易)当中的条款不适用于金融领域”。三是措辞灵活,保留最大自主处置权。西方国家“负面清单”大量使用一些模糊和宽泛的表述,如在韩美FTA的附件二中,大量使用了“在相同或类似的情况下”以及“有权采取,但不局限于以下措施”这样的表述,力争将尽可能多的不符措施涵盖其中。美国“负面清单”中大多以“保留采取或维持任何措施的权利”来表述,最大程度地扩展了缔约国不符措施的范围。
  
  (三)在管理和股东层面上采取限制措施。这在美国、加拿大和韩国表现得最为明显。一是在管理层面上,控制外企高管比例。韩国对外企的高管构成,要求主要负责人必须为韩国国籍。美国要求国家银行的所有董事必须为美国居民,虽然货币监理署的国籍要求可以放宽,但是比例不超过50%。这样,美国全国性的银行业务只能由美国自己的国民银行从事。在直接保险方面也有类似的规定,如路易斯安娜州要求100%、华盛顿州要求75%,俄克拉荷马州和宾夕法尼亚州要求2/3。二是在股东层面上,对外企股权实行“广泛持有制度”。《加拿大银行法》规定,外国银行母行必须在10年内在本地股票市场上出让其子公司的大部分股权,使原来由外国母公司全部或大部分控股的外国银行子公司最终成为“没有任何个人或团体持有子公司任何类型股票数额10%以上的广泛持有银行”。10年后的外国银行子公司将成为挂外国银行招牌,实际是本地人持有的“本地外国银行”,而非“外国”银行了。
  
  (四)对外资准入设置“对等权原则”作为前置条件。对等权是指甲国企业要想进入乙国,那么甲国也必须保证乙国企业在甲国拥有同等的市场准入和业务经营条件。美国通过设置外资准入前置条件加以限制,如依据美国《公共土地法》与《采矿许可法》,外国投资者可以在美国的公共土地上面铺设煤气和石油管道、开采矿藏并修筑铁路,但以投资者本国政府向美国投资者提供对等权利为前提。法国、意大利、德国的开放都有对等权的规定。法国规定,如果非欧盟成员国要求在法国设立金融服务机构,其母国必须给法国金融服务商同样的待遇。
  
  中国在开放的同时也要设置“第二道安全锁”
  
  基于西方对外开放安全机制的设置,中国也可以用国际惯例,建立内部安全审查制度,既不损害开放公平的投资环境,又有效贯彻维护国家安全,为经济安全设置“第二道安全锁”。
  
  (一)特设“外国投资委员会”,建立国家安全审查制度。“外国投资委员会”作为外资安全审查的执行机构,拥有对外资并购的调查权和否决权。这是个跨部门机构,可以由国防部、财政部、国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、安全部、国土资源部、商务部等组成。国家领导人担任该机构首长并拥有“一票否决权”。安全审查考虑的因素包括两大类:一是行业因素,若被并购企业与国防或关键基础设施相关,则可能被认为对国家安全存在潜在威胁;二是主体因素,若并购主体代表外国政府利益,则可能被认为对国家安全存在潜在威胁。该机构不是为了否决多少并购交易,而是要有效帮助并购交易消除对国家安全的威胁。
  
  (二)“负面清单”的设置要基于国家安全目的,不要显露产业保护意图。2015年,中美各自完成“负面清单”出价。目前,中国“负面清单”达1000多项,而国际上一般是50—80多项。为什么差异那么大?这是因为在“负面清单”研究上,中国还缺少经验,必须全面提高技巧。一是不要依据行业分类标准罗列“负面清单”。美国“负面清单”不涉及任何一个制造业。而上海自由贸易试验区“负面清单”中由于依据国内行业标准分类罗列限制行业,不符措施内容繁杂,制造业所占的比重很大,产业保护意图一目了然。这使涉及所有行业的水平型限制措施无法体现在“负面清单”中。二是尽量采用较宽泛的表述,给自己留有较大的自由裁量空间。对金融领域的开放要多使用“保留采取或维持任何措施的权利”“保留自行决定权”“在个案基础上”“在符合正常条款与条件的前提下”等较为灵活的措辞,给予我国政府更大的自由裁量权。三是多设置“例外条款”,减少“特别管理措施条款”。将对国计民生影响不大的行业从“负面清单”上清除,减少“特别管理措施条款”。如租赁和商务服务业等相关行业,直接可以通过行业法律法规对国内外企业统一进行监管。通过设置“例外条款”,如国家核心安全例外条款、政府采购例外条款、金融服务例外条款、税收例外条款等,来保障国家安全。
  
  (三)对敏感和重要产业进行保护。
  
  目前,与美欧等发达国家相比,我国有些产业发展滞后,企业竞争力弱,网络和信息安全管理水平不高,这些行业应慎重开放。建议对以下五个敏感和重要产业采取保护措施:一是自然资源及土地的使用;二是能源;三是海洋及航空运输;四是广播及通讯;五是金融、保险及房地产。如对“金融服务”可制定一套综合性的原则和方法,对管理金融服务的政府措施进行约束。
  
  (四)利用“对等权”原则,与发达国家企业形成利益共同体。一是通过对等原则为我国企业跨国经营创造条件。可借鉴德国的做法,外国保险公司如要求在德国境内设立公司,德国联邦保监局会提出对等原则,即要求对方国家也同意德国的保险公司在其境内设立公司。坚持对等原则不仅能够为这些金融机构未来跨国经营预先开辟道路,而且能够起到限制外资金融机构不付出代价大规模涌入的作用,扶持中资企业“走出去”。二是实行股权互换或交叉持股。比如,我国国有银行上市时,高盛集团持有中国工商银行4.9%的H股,苏格兰皇家银行持有中国银行8.25%的H股,美国银行公司持有建行19.13%的H股,按照“交叉持股”做法,外资银行持有中国多少股份,中国金融机构也应该持有对方同等的股权。这样双方形成了“你中有我,我中有你”的利益共同体,这也是中国金融机构“走出去”的捷径。
  
  (五)对重要行业进行股权及管理层的限制。
  
  一是对金融及通讯等重要行业,要求外资在中国注册子公司,并实行“广泛持有制”。由于子公司在境内是独立法人,有完整的公司制度,撤资较为困难。在“广泛持有制”的约束下,外国银行子公司的90%股权由中国人持有,就算外国银行撤去那10%的资本,也难以对本地金融造成很大的冲击。二是对外企高管设置中国公民参与的比重。学习美国的做法,要求外资机构高管和董事会成员必须有一定比例为中国公民,不仅可以学习其管理经验,还可掌握其核心技术。
  
  (作者系国家行政学院经济学教研部副主任)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:董小君 编辑:曹阳      
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