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创新理念 深化政府采购制度改革

中国经济新闻网 2017-02-22 11:26:36

  随着我国经济发展进入新常态,政府采购工作面临新的形势,也出现了与实际不相适应的问题:简政放权与监管机制;公平规范与管理效率;对外开放与政策功能。

  应深化我国政府采购制度改革,充分发挥好政府采购支持经济社会发展的调控作用,构建有利于结果导向的政府采购法律制度、政策体系、执行机制、监管模式。

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  靳军  许光建

  政府采购是涵盖经济、社会各个领域的一项重要的管理工作,是调控经济、促进社会发展的重要途径,也是我国强化财政支出管理改革的一项重要制度,2003年开始实施《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》),2007年底我国申请成为GPA的观察国。《政府采购法》经过十多年的运行,有效发挥了节约财政资金、提高资金使用效率的作用。2014年以来,政府采购制度改革围绕“政府采购管理从程序导向型向结果导向型重大变革”的思路,为推进政府采购管理改革做了许多努力,修订了相关法律法规体系。同时也要看到,随着我国经济发展进入新常态,在转变政府职能、创新社会治理体制的要求下,政府采购工作面临新的形势,政府采购制度也出现了与实际不相适应的问题。

  政府采购制度完善过程中面临的主要问题

  (一)简政放权与监管机制

  对于政府采购的过程和规则,按照简政放权的要求,除公开招标变更为非公开招标采购方式审批、进口产品审核、争议处理、监督检查等法定职责以外,其他管理权限下放给主管预算单位和采购人来行使,以发挥各方当事人的积极性;对于政府采购的结果,通过强化采购需求管理、将采购结果评价作为监督重点、加强对违法违规行为的处罚等方式,围绕结果导向加强事后监管。然而,监督问责机制不完善,根据改革实践需要,应加快制定有关采购人、供应商、代理机构管理、电子采购、涉密采购、监督检查等急需的管理办法,采购需求标准、采购文件标准等采购标准建设方面目前还都是空白,这些配套机制没有及时跟进,很难说能对采购单位形成有效监管,必然制约简政放权对提高效率的作用。

  (二)公平规范与管理效率

  政府采购制度建设的核心是,围绕政府采购法实施条例,完善操作层面的制度,形成有利于公平竞争规范管理的政策体系。2015年的《实施条例》进一步明确了通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等创新措施。然而,在实际执行中,由于整体采购规模和范围较小,上述政策功能并未得到充分发挥;现有法律法规中没有明确采购人的需求责任,政府采购的相关法律存在分割,导致已有扶持政策难以落实的同时,还出现地方保护、行业保护等问题。要强化“先确定需求后竞争报价”的公平交易规则,实现“物有所值”的采购目标,注重采购实绩,建立规范、高效、透明的采购执行机制。要以内控制度建设和信息公开为抓手,推进政府采购优化流程、规范操作。强化有利于提高管理、提高执行效率的制度保障。

  (三)对外开放与政策功能

  加入世界贸易组织(WTO)政府采购协议(GPA)是我国政府采购发展面临的重大课题。加入GPA既有积极作用也有负面作用。积极作用一是将增加我国企业产品和服务进入国际市场的机会;二是借助GPA促进我国政府采购制度的改革。负面作用一是政府采购市场大量外流,部分产业将受到冲击;二是GPA的实施将对我国政府采购制度提出更高要求。为了履行加入WTO的承诺,2007年底我国向WTO提交了加入《政府采购协定》(GPA)申请书和初步出价,启动了加入谈判工作。我国于2014年已向WTO提交了6份出价。我国出价经过这次改进,已发生了质的变化,形成了一份完整的出价清单。在履行政府采购市场开放承诺的同时,也要求对本国相关制度和法律进行完善。

  深化政府采购制度改革的对策

  (一)转变监管理念,完善监管机制

  应转变理念,在实践中既要注重程序监管更要注重制度建设;既要注重事前监管更要注重事后监管。真正做到简政放权定规则、结果导向抓监管。政府采购的监督机制包括内部监督和外部监督,内部监督包括内部管理控制、财政部门监督、审计评估、纪检监察等,外部监督包括人大、政协、公众、媒体以及国际社会的监督等。总体而言,目前我国的监督机制侧重内部监督,外部监督较为薄弱,这与政府采购的透明度不高有一定关系。完善政府采购的监督方面,客观上需要着眼于政府采购的全过程。建议采购项目的确定必须首先征求各单位国有资产管理机构的意见,从源头上有效配置国有资源,从而改革政府采购的监管机制。

  (二)规范机构设置,合理配置责权利

  目前我国政府采购的管理和执行过多依赖于财政部门,西方一些国家一般是将政府采购的管理机构和监督机构分别设置,以起到互相制约的作用。管理机构在公开、公正的原则指导下执行政府采购,监督机构在完善的法律制度框架内开展日常监督工作。规范机构设置,确保政府采购原则、程序、方法的有效运用。采购人、集中采购机构、采购监督部门是政府采购的主要承担者。采购人负责制要明确其采购责任,制定统一的处罚标准,严明工作纪律,加大处罚力度,在工作职责内,树立“服务”意识。

  (三)放宽采购范围,提高采购规模

  我国政府采购目前的范围仍偏窄,规模还不大,需要进一步扩大政府采购的规模,将货物类采购从通用类货物向专用类货物延伸,将工程类采购与《招标投标法》的规定相衔接,将服务类采购从专业服务扩展到服务外包、公共服务等新型服务领域。国务院办公厅2013年印发了《关于向社会力量购买服务的指导意见》,旨在调动市场主体和社会组织的积极性,提高公共服务的质量和效益。该《指导意见》也要求按照政府采购有关规定开展政府购买服务工作。为此,《政府采购法实施条例》将政府购买服务明确纳入服务类采购的范畴,并在制定采购需求、适用采购方式、履约验收等方面对政府购买公共服务作出了专门规定。本文认为,在拓宽政府采购过程中,服务类采购是重点。

  (四)细化采购预算,促进透明采购

  各预算单位在编制部门预算的同时应编制政府采购预算,明确规定政府采购预算编制的具体内容,细化预算编制的项目和要求,使政府采购预算与部门预算实现同步编制,并在部门预算中一一列示。同时,还应提高政府采购预算编制过程和操作方法的科学性,加强财政部门对各预算单位政府采购预算的审核,保障政府采购预算的质量和可落实性。目前,《政府采购法》《实施条例》以及《中华人民共和国预算法》尚未对政府采购预算编制作出明确规定,需要在下一步的法律法规体系完善中加以明确。在规范编制政府采购预算的基础上,还需要加强对政府采购预算的公开,使政府采购更“阳光”。

  (五)改善准入环境,优化政策功能

  近年来,积极探索建立公共服务需求征集机制,按客观实际,遵守规定程序及时将新增公共服务需求纳入政府购买服务指导性目录。“十三五”规划纲要更是明确提出了要健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。越来越多的国家试图摈弃单一的以价格决定中标的采购模式,通过新的采购理念促进经济社会的可持续发展。从片面强调节约资金转到注重采购质量和实效、注重公共服务效益上来,从单纯追求经济效益转变到综合考虑社会效益和满足政府社会经济发展的宏观要求上来,充分发挥政府采购的政策功能,体现社会经济发展的政策目标。

  (六)完善法律法规,提高能力素质

  总的来看,相关法律法规体系和配套制度还存在一些空缺之处,比如对购买“本国货物”的界定、工程采购适用《政府采购法》与《招标投标法》的不同类型、政府采购预算管理、分散采购管理、协议供货管理等方面还需要填平补齐相关规章制度。对现行法律法规中与当前经济社会发展不相适应的部分还需要进行修改、修订和调整。与此同时,还应根据与国际接轨的需要,调整我国现行政府采购法律法规中与国际惯例相冲突的地方,制定相关规章制度以明确适用GPA等国际规则的政府采购范围和程度。更为强调的是,要注重加强政府采购部门以及相关中介机构的能力建设。

  (作者单位:靳军,国务院发展研究中心资产管理办公室;许光建,中国人民大学)

 

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:靳军 许光建 编辑:曹阳      
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