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日本金融监管架构的变迁与启示

中国经济新闻网 2016-06-14 14:28:55

  中国金融监管框架重构研究(5)

  借鉴日本金融监管架构改革的四点启示:金融监管体制设计应尽可能避免职能冲突,在明晰各部门职责的基础上加强政策协调;完善监管制度应注意提高监管透明度,及时评估并适时披露监管制度改革的效果;金融监管体制改革过程中应重视相关基础设施的建设;宏观审慎应于法有据、明确分工、加强协调。

  张承惠 王刚

  2008年金融危机前的日本金融监管体制

  (一)日本金融监管体制变动的历史回顾

  1996年以前,日本金融监管的行政部门是大藏省(后改名为财务省),只有信用组合是由所在都道府县知事负责监管(跨区经营的信用组合由大藏大臣授权所在地财务局长承担监管责任)。大藏省下设银行局和证券局,保险业则由“银行局”属下的“保险部”监管。

  由于大藏省在处理泡沫经济破灭后的银行危机中出现诸多政策失误,日本社会各界普遍认为大藏省在金融监管方面权力过度集中是问题的症结。1996年12月25日,日本内阁通过“行政改革计划”。为建立符合市场规律的、透明公正的金融监管体系,决定将金融监管事务从大藏省剥离,成立直接隶属总理府的“金融检查监督厅”(暂用名)。1998年6月22日,日本国会通过《金融监督厅设置法》,金融监督厅作为金融监管专门机构正式成立。这次机构调整,将原属大藏大臣的权限如金融机构检查监督权、审批权、业务改善或停止命令权、金融机构关闭或合并决定权等权力转移至金融监督厅,最重要的是转由总理大臣(而非大藏省)任命金融监督厅长官。大藏省保留金融和证券交易制度设计职能,并对金融监督厅管辖范围外的政策性金融机构、证券市场等履行监管职能。

  1999年6月,中央政府改革法案通过,设置金融厅成为该法案的重要内容。1999年8月5日,日本国会提出与金融再生计划相关的6个法案。当年12月15日,根据《金融再生委员会设置法》,在金融监督厅之上成立了金融再生委员会。2001年7月1日,日本改组金融再生委员会的下属机构金融监督厅,将其与大藏省金融企划局合并,设立金融厅。原由大藏省担负的金融制度规划设计事务改由金融厅负责。次年1月,伴随着中央政府机构调整,金融再生委员会撤销。金融厅成为内阁府的直属机构,开始承担全部金融相关制度设计、检查监督等职能。在此过程中,日本打破了银行、证券、保险的分业监管模式,实现了金融监管的统一。只有在处置金融破产和金融危机相关事务时,金融厅需要与财务省共同负责。

  (二)金融厅的职责与组织架构

  1.职责与措施。

  《金融厅设置法》规定了金融厅的使命:一是维系金融机能的安定,确保金融机能的安定和协调化;二是保护储户、保险合同签约者、有价证券的投资者。金融厅的管辖范围包括:金融制度的规划草拟;针对银行、证券公司、保险公司等民间机构和证券交易所等市场相关者进行检查和监查;制定证券市场交易的法律法规;企业会计基准的设立以及其他与企业财务相关的事项;针对注册会计师、监查法人等的监督;通过参与国际机构运作以及参加两国或多国间的金融协议,来确立与国际相融合的金融行政体制。

  为了实现目标,金融厅主要采取了以下措施。

  构筑有助于国民经济多样化的、促进竞争、有活力的金融系统,并将其作为经济活动的基础。为保障健全的中小企业以及下一代新兴产业,为其提供必要的资金支持,把谋求金融协调和有助于国民经济发展作为目标;构筑领先于时代的金融基础设施。随着金融技术和信息通信技术的发展,以金融、经济国际化等为背景,金融机构开发出了多种跨业金融商品及服务,产生了大量超越国境的资金移动。为了让金融交易更加便利,金融厅构筑了不逊于国际先进水平的金融基础设施;从保护消费者的角度,完善金融规则并加以正确运用,使消费者在责任自负原则的前提下安心交易。同时,充实针对消费者的教育,谋求增进国民对金融商品、金融交易的理解;以遵循市场规律和责任自负原则为基础,制订明确的金融规则并以透明、公正的金融监管作为金融厅的工作目标。同时,提高金融机构和市场的透明度,推动金融机构公司经营公开化;为适应并迅速、正确地应对金融业务不断演变和信息通信技术迅猛发展带来的变化,在金融厅金融研究培训中心进行前沿金融领域的研究和提高职员专业能力的培训,提高专业性和预见性,建立健全金融行政体制;为有效应对金融的国际化,进一步促进同国外金融监督当局的协作、信息交换。力争建立适合国际化的金融监督规则,扩大日本金融体系的国际影响力。

  2.金融厅的内部组织。

  金融厅内设机构主要包括:

  (1)总务规划局。其职责分为与金融厅全辖相关的综合协调性事务和与金融相关法令、制度的规划和草拟两部分。在起草金融相关法令、制度等时,通过各种审议会上专家的讨论以及充分利用听证会等形式,广泛听取社会各界的意见和建议。

  (2)检查局。其职责是根据银行法等各种法律法规,站在储户等一般消费者的立场,对金融机构等实施检查。它的使命是“确保金融机构业务的健全性以及适当性,检查金融机构法律法规的遵守状况以及各种风险管理状况,指出问题点”。根据检查局的检查结果,由监督局采取相应的措施。

  为规范检查行为,增加检查工作的透明度,金融厅发布了《金融检查基本指南》,该指南分为“接受存款的金融机关”、“中小企业融资”、“保险公司”等多种类别,检查的要点主要是准确把握金融机构对法律法规的遵守状况以及风险管理状况。

  (3)监督局。其职责是对金融机构等实施监督,通过对金融机构等的业务运营是否健全、恰当地监督,避免金融机构所担负的资金中介和结算机能等发生障碍。通过现场检查和非现场检查的方式不断搜集与金融机构相关的信息,随时把握详细的金融机构业务状况,积累各种信息并能够迅速和有效地实施分析。通过这些措施,尽早促进金融机构等自主地向确保健全经营的方向发展。

  日本金融厅认为,在对金融机构进行监督时,根据明确的金融规则、通过实施高效且具有实效性的公正和高透明的金融监管、建立能够得到广泛信赖的行政监督体制显得尤其重要。基于以上观点,日本金融厅公开发布行政内部手册《监督指南》,建立以明确的规章制度为基础的公正、透明度高的金融监管制度,制定了《金融监督原则和监督部局职员知识(行动规范)》。

  (4)证券交易监督委员会。该委员会以谋求证券交易以及金融期货交易的公正,保持投资者对证券市场以及金融期货市场信赖为使命。证券监督委员会的成员由内阁总理任命的委员长和2名委员组成,独立完成其职责。

  (5)注册会计师监查审查会。该审查会是根据注册会计师法,于2004年4月1日设立的。审查会经参、众两议院的同意,由总理大臣任命的会长和9名成员组成,独立行使其职权。审查会下设有事务局,其主要业务是:审查由监查事务所提供的、经日本注册会计师协会进行调查(质量管理审议)的质量管理状况报告,必要时可根据情况对日本注册会计师协会或监查事务所实施现场检查以及对注册会计师实施惩戒处分等的调查审议。

  (6)金融审议会。其职责是接受内阁总理、金融厅长官或财务大臣的咨询,对金融制度的规划草拟进行广泛的审议。对完善法律、改善制度等必要事项进行审议,从中长期的角度对日本金融系统进行讨论、汇报总结。对与金融机构的利息相关事项、汽车损害赔偿责任保险制度、注册会计师制度相关事项进行调查审议。

  (7)企业会计审议会。其职责是设立企业会计基准以及监查基准,同时以完善和改进为目标,对其他企业会计制度进行调查审议,并将结果上报给金融厅长官。

  (8)汽车损害赔偿责任保险审议会。主要负责对与汽车损害赔偿责任保险有关的保险利率、条款变更等进行调查审议。

  (三)日本银行的检查职能

  根据《日本银行法》的规定,日本银行作为中央银行,其目标是“调节货币和金融,确保金融机构之间正常的资金结算,并以此维护信用秩序”。为实现上述目标,《日本银行法》第44条授权日本银行与有业务往来的金融机构签订检查合同,基于合同进行检查。

  日本央行与金融厅对金融机构的现场检查有所不同,一是在检查目的和内容上,央行的检查是基于最后贷款人地位而调查金融机构业务与资产质量,并据此提出建议;而金融厅的现场检查是为了保证金融机构业务正常开展,关注合规与风险管理状况。二是在可以采取的处理措施上,央行对金融机构没有行政处罚权,但如果金融机构无正当理由拒绝调查或拒绝提供情况,央行可以公开这一情况,并可以解除与该金融机构的往来账户关系;而如果金融机构拒绝日本金融厅的检查或拒绝提供信息,金融厅有权实施行政处罚。

  危机后加强金融监管的举措

  (一)加强监管机构和央行在宏观审慎监管中的配合

  金融厅和日本银行各自的法律地位决定了这两个机构是日本宏观审慎监管的主要机构,财务省由于其前身大藏省的诸多丑闻,迄今在宏观审慎监管中的权限较小,仅限于出席金融危机应对会议和指导存款保险机构。金融厅和央行在宏观审慎监管中发挥的作用难以用孰大孰小来衡量,但总的看来,金融厅作为政府部门,其作用侧重于实施行政处罚等措施,日本银行的作用侧重于系统性风险识别、监测和提出建议。

  金融厅和央行既明确分工又加强协调是日本宏观审慎监管体系的重要特点,危机后这种协调进一步加强,主要体现在:一是法律层面都有明确要求向对方提供协助义务的条款。《日本银行法》第4条规定,“为了与政府的经济政策保持协调,日本银行应经常与政府保持沟通,进行充分意见交换”。该法第44条第3款进一步规定,“金融厅长官如果提出要求,日本银行可将检查结果文件提供给金融厅,或给金融厅工作人员阅览”。金融厅在必要时也要向日本银行提供有效信息。二是共同出席金融危机应对会议,参与国家应对金融危机的决策。三是经常联名发布指导性文件。

  (二)加强对系统性风险的监管

  虽然全球金融危机对日本金融体系的冲击较小,但危机后日本仍采取了一系列加强系统性风险防控的措施。

  1.加强系统重要性机构监管。由于危机表明跨境风险传递日益严重,日本金融厅针对本国注册的全球系统重要性金融机构及国外系统重要性金融机构在日本的分支机构分别建立了相应的监督机制。如针对日本三大银行和野村控股分别建立了监管小组。与此同时,提升对保险集团的监管标准。金融厅已起草一份以跨境和跨部门为基础、以保险集团为背景的监管法律草案,支持国际保险监督官协会建立类似于银行业巴塞尔协议的全球活跃保险公司集团通用的偿付能力标准,对经营国际保险业务的保险公司按照统一标准监管,以弥补现有监管体系的缺陷。

  2.加强金融机构证券化资产的信息披露。日本金融厅要求确保资产证券化产品基础资产的真实性,并要求金融机构审查相关资产的内容,加强风险管理。金融厅从2007年底开始按季度公布金融机构与次贷产品相关的资产敞口以及损失情况,希望通过信息公开增强市场透明度,稳定投资者预期,维护市场稳定。

  (三)完善金融监管制度

  为提升日本金融市场的国际竞争力,日本金融厅2007年7月开始实施“改善金融监管制度行动”(以下简称“行动”),力求通过改善金融监管制度的质量,营造更具竞争力的监管环境。其主要纲领包括:一是实现规则式监管和原则性监管的融合来改善监管效果。二是关注未来风险的防范与管理,对高度优先级问题迅速做出有效的监管回应。三是鼓励金融机构的自愿行动,力求建立激励相容的监管关系。四是持续改善监管活动的透明度和可预见性。2008年3月,日本金融厅对行动的实施效果做了调查问卷评估,特别关注被调查机构对行动实施前后的反馈。同时,还确立了每半年公布行动实施进展报告的制度。在上述努力下,日本金融市场的国际竞争力显著提升,在伦敦金融城2007—2010年公布的7期全球金融中心指数排名中,日本东京有6次进入前十名,最高排名为第5位。

  启示与借鉴

  (一)金融监管体制设计应尽可能避免职能冲突

  日本金融厅的核心使命,首先是确保金融体系稳定,其次是保护金融商品消费者和投资者,职能简单而清晰。相比之下,我国金融监管部门的职能范围就比较宽泛。从现有法律看,相关金融监管部门的职能,一是规范金融商品交易行为;二是化解风险,保护投资者权益;三是维护社会经济秩序和社会公共利益;四是促进行业和市场经济发展。事实上,在上述职能中是存在一定程度利益冲突的(例如促进行业和经济发展有时会与控制风险和保护消费者利益冲突)。未来我国金融监管架构调整,应尽可能明晰监管部门定位,避免职能冲突。例如,将行业发展的职能转移至行业协会和财税部门、将宏观审慎与微观行为监管职能分开,进一步强化消费者保护职能等。

  (二)完善监管制度应注意提高监管透明度

  日本金融监管改革历程表明,监管信息不应被视为监管机构的专有财产,而是社会公共资源的一种,监管机构有义务按程序及时公布。监管行动的透明性和可预见性可以帮助金融市场和机构及时了解政策意图,也有助于监管机构及时得到市场对监管政策的反馈,降低监管不当的损失。与之对照,我国金融调控和监管措施缺少透明度,对改革方案和成败得失缺乏及时、客观的评估,信息流转限于少数人范围,金融机构等市场主体对改革的参与度很低。从长远看,这种做法无法达到监管机构与市场主体“齐心协力”的预期效果,不利于提升重大决策的科学化和民主化。

  (三)金融监管体制改革过程中应重视相关基础设施的建设

  日本金融厅除了履行监管职责外,还非常重视相关基础设施的建设。在金融厅内部设立了注册会计师监查审查会、企业会计审议会、汽车损害赔偿责任保险审议会等专门机构,负责对金融市场有重要影响的参与者或制度进行审议、调查和检查。同时将完善和改进相关法律、监管制度、业务基础制度等工作制度化和程序化,从中长期的角度进行系统研究和评估。相比之下,我国金融监管体制在这些方面是相当薄弱的。从未来金融监管改革的方向看,随着监管方式由过去行政性管制、指标控制为主转向更多采用国际规范方式,更多地依靠市场机制,这些金融基础性将发挥越来越大的作用,为此应早做准备。

  (四)宏观审慎应于法有据,明确分工,加强协调

  日本金融厅、央行和财务省在宏观审慎架构中的地位都有法律的明确授权规定,并以此明确了分工的总体原则。在此基础上,通过具体的协调机制加强沟通和协调,提高防范、控制系统性风险的有效性,也有助于降低被监管机构面对多头、重复监管的合规成本,这些经验非常值得我国在完善金融监管体制过程中分析、借鉴。

  (作者单位:国务院发展研究中心金融研究所)

来源:中国经济新闻网--中国经济时报 作者:张承惠 王刚 编辑:蒋帅      
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