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关于加快发展PPP融资模式的建议

中国经济新闻网 2015-07-10 14:54:01

  建言献策二
  
  肖忠意
  
  一、地区经济发展过程中融资需求迫切
  
  我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段,正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期,也处于城镇化深入发展的关键时期,进入了新常态发展阶段,同时也迎来了新一轮发展的机遇和契机。为实现“保增长,惠民生”的目标,落实全面小康社会建设进程的首要任务就是解决当前社会发展过程中基础建设资金不足的问题。虽然地方政府性债务是一条解决地方基础建设资金不足的行之有效的办法,但在当前地方债务规模日增,偿还压力大的经济背景下,仅仅依靠地方政府性债务发展基础建设所面临的困难重重。近年,中央也多次出台政策,要求压缩地方政府性债务规模,控制地方债规模,这无疑使本就艰难的地方基础性建设工作推进难上加难。因此,在PPP投融资模式改革大浪潮推动下,各个地区应更进一步制定出台实施意见启动改革,策划推出一批PPP合作项目,控制项目风险、调整结构、降低成本,逐步降低政府与社会融资占比,扩大产业引导投资规模,力争社会资金配投大幅增加。
  
  二、地区经济发展过程中面临诸多问题
  
  一是短期资金需求量大,债务总量增大趋势明显。全国各个地区,尤其是主要城市的经济开发体量大,旧城改造任务重,重点项目多,因此资金需求量大,即使政府性债务逐年上升,也无法完全满足经济社会发展的需求。缺乏足够的资金保障,较多问题随之产生:土地开发进程缓慢、水电气等基础设置配置标准不高或不及时、区域大型公共设施不能实施或者建设进度缓慢,诸多项目建设一直面临施工进度迟缓的问题,资金缺乏是重要原因之一。资金不足会限制区域价值提升,制约区域的总体发展。
  
  二是缺乏偿债机制,过度依赖土地升值。目前,政府常用的办法是以未来的政府收入、投建项目的利润及土地作为抵押担保来举债,而这种担保是建立在未来经济仍可保持高增长、土地价值不贬值的前提和基础上的。然而,在土地抵押过程中,土地的价值都是评估值,有虚高的成分;且土地价格上涨仅是一种预期,难以必然实现,而地方政府一旦违约,银行只能拍卖所抵押的土地,如果房地产和土地市场不景气,这些土地便无法被售出。所以,如果经济持续下行,政府收入减少,项目收益微薄,土地价值降低,这些债务的还本付息就会发生困难,就有可能爆发偿债危机。
  
  三是融资渠道单一,政府角色模糊。为了解决基础建设资金缺口等问题,地方政府往往利用其信誉直接向银行做出承诺,变相融资;或者通过政府下属或与地方政府关系密切的企业来发行债券,筹集资金,并将其列为企业债券,并由国有企业进行建设、经营和管理,这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体,不仅容易出现决策的随意性,难以保证基础设施建设的效率和质量,而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。总的来看,在存量政府性债务中,银行贷款或变相银行贷款等间接融资方式多,发债等直接融资方式少,尤其是股权融资几乎为零;资产抵押方式多,其他增信方式少。这种错综复杂的债务关系更加大了债务管理的难度,不仅对外信息披露不够透明,即便自身对债务的情况也未必十分清楚。
  
  四是地方融资平台融资规模有限,融资难度大。当前流行的各种融资模式,多是由私营部门独立完成某一阶段的工作,各参与方缺乏相互合作,利益冲突大,风险分配不合理。政府虽然积极引资,但由于私营部门不愿承担风险,不敢贸然投资于地方基础设施项目,这进一步加大了地区基础建设融资的难度。
  
  三、有效发展PPP融资模式的政策建议
  
  第一,地方政府需要改革其职能、转换其角色定位。在PPP融资模式下,政府已由过去那种在公共基础设施建设中的主导作用变为既是民营机构的监督者、指导者,又是其合作伙伴,因此,政府必须随着基础设施领域产权制度、投融资体制改革的推进而相应改革其职能,进行管理体制的创新,以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。
  
  第二,科学梳理政企关系。在逐步落实PPP模式在我国应用的过程中,政府不应简单地简化审批手续、缩减市场准入监察流程,而应创建清晰的政府监管标准和科学的补贴政策,提升基础设施自身盈利能力。政府给企业授予特许权的同时,应明确双方各自的权利与义务,包括拟定政策、建设标准、运营标准等,实现透明的政企关系。
  
  第三,要从政策层面上鼓励PPP模式在地区基础设施的实施。地区基础设施建设项目融资困难,一个最重要的原因就是这些项目自身经济效益不足,除政府外一般不会有人对这类项目有投资兴趣,故通过政府的鼓励扶持措施直接提高项目的投资收益,降低项目风险是PPP模式融资成功的关键。政府扶持的实质就是将项目的部分成本从该项目转移到全体纳税人身上,从理论上说只要政府扶持的代价不高于消费者盈余的现值加上项目外部效应净值,就符合基础设施“准公共产品”特性的要求。充分考虑地区的特殊性,从政策层面上给予鼓励,支持PPP模式在城市基础设施建设项目的应用。
  
  第四,进行PPP项目政府监管机构专职化建设。地方政府各个部门之间都有各自独立的监管文件和标准,合作程序容易杂乱,导致操作性差,因此,有必要设计PPP监管机构,以设立分级管理机构的方式进行监管,出台PPP建设运营标准、拟订民营机构注资计划的标准合约、公共部门采购前进行项目评估等。在项目前期,对私营部门进行初步预算审核,对其筹资、建设、经营能力进行评估;项目过程评估作为整个PPP评估体系最重要的环节,是对项目建设的质量与数量的系统全面性评估,根据评估状况拟定下一时期对私人部门的补贴额度,并且定期进行项目运营风险评估及绩效评价。
  
  (作者为民建重庆市委会员、西南政法大学经济学院副教授)
  
  

来源:中国经济新闻网-中国经济时报 编辑:姜华      
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