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关于加强农村环境保护地方立法的建议

中国经济新闻网 2015-06-26 14:02:03

  建言献策三
  
  李峰
  
  我国环境保护立法一直延续着工业污染防治的思路,环境保护法律只赋予县以上政府和部门污染防治的职权,对新出现的农村环境问题缺少立法保障。党的十八届三中全会对深化农村改革作出了全面部署,县域经济进入新阶段,乡镇人民政府成为县域经济发展中的重要角色,事权下移。相应地,应当在农村集中式生活饮用水水源保护、农村秸秆焚烧和禽畜养殖散户环境管理等基层事务特点突出的方面,赋予乡镇政府管理职权。应当发挥地方立法的作用,超前研究适合乡镇政府管辖的环境保护事权事项,适时对职权作出配套调整,予以补充完善。
  
  一、关于农村集中式生活饮用水水源环境保护和赋予乡镇政府环境保护职权
  
  在辽宁省,农村集中式生活饮用水水源是指以村、乡为单位统一采用的共同地下水水源,并以单个规模小的水井提取饮用水,或者由供水公司取水,经处理后再供水的情形。在大型水库型、河道型生活饮用水水源之外,还有大量的农村集中式生活饮用水水源,同样具有特殊保护意义。这类水源的特点是,数量大、分散、不典型。受自然和经济条件的限制,农村基础设施落后,污水和垃圾处理率低,沟渠、堰塘淤塞严重和农用化学品的不合理使用,影响着用水安全。
  
  这么大的数量,如果都按照水污染防治法的规定,由省级政府划定水源保护区是很困难的。这类水源的范围和环境,不像大型水库、河道型生活饮用水水源那么典型,所以更适合实行事权下移,由基层政府划定保护范围,采取丰富多样的措施,因地制宜地加以保护。
  
  水源保护区的法定保护措施针对大型水库、河道型生活饮用水水源的特征而设立,特点是严格,但不灵活。在城镇化改造如此活跃的时候,把数量大、零散、不典型的农村集中式生活饮用水水源,全部由省级政府划为水源保护区,不适合城镇化改造这种剧烈变化的形势。
  
  因此,赋予乡镇政府划定水源保护范围,采取保护措施的职权,由县级政府批准后实行,符合实际情况。
  
  二、关于秸秆焚烧应当通过立法对综合利用予以规范
  
  由于农村生活改善,秸秆不再作为燃料利用;农业机械化收割要比手工收割留下的稻秆长;草浆造纸造成水污染被禁止或者限制后,作为造纸原料的秸秆就少了一个削减渠道。农村秸秆被大量集中焚烧,遇到不利天气形成灰霾天气。秸秆焚烧具有长期性特点,如果不能对秸秆焚烧找到合适的措施予以改善,就会持续性地加重灰霾天气。
  
  财政、发改、农业等综合部门应当切实采取扶持措施,促进秸秆生物质燃料的生产和利用,同时,要在立法中赋予基层政府具体职权,组织村民自治收集、利用秸秆。
  
  三、畜禽养殖散户管理应当实行行政合同式管理
  
  规模以下养殖散户基本没有储存、处置设施,进入环境中的畜禽养殖污染物COD约120万吨,氨氮约4.5万吨。辽宁省规模化养殖比例不高,养殖散户对环境造成的污染比较严重。
  
  1.畜禽养殖污染防治适合行政合同管理模式。通过签订和履行协议,使行政机关与排污者形成互动的社会治理关系,增强排污者以积极的权利方式自觉履行义务的意识。其特点是更加便于公民理解、接受和赞同,从而减少对立。在行政合同关系中,行政机关和排污者更接近于平等主体,更强调柔性化管理,淡化了行政管理单方面做出强制性决定的模式。
  
  2.强制性的污染防治要求对养殖散户失效。养殖散户就其养殖规模来说,目的只能是改善生活和低限度地增加收入。传统的养殖方式并不关注由其引起的环境问题,对待村屯内的环境问题尚且如此,改善河流乃至全流域水质问题就更难被接受。环境意识淡漠,强制的要求必然不被理解,从而造成对立,这是行政上应当努力避免的。另一方面,在改善农民生活和增加农民收入问题上,执法又不能严苛。因此,强制性污染防治要求对养殖散户失效,应当根据养殖散户污染防治的特点,以柔性化、互动的社会治理方式劝导和鼓励其投入劳动加以改善。
  
  3.畜禽养殖污染防治的措施行政合同履行方式可行性强。养殖散户污染防治措施无非是粪便收集,并妥善贮存,防止逸散。通过小量的土石方劳动,使粪便汇集到临时的固定储存池,就可以有效地防止扩散到地表,再由雨水径流进入水体。因此,合同式管理容易被理解、接受,最后达成一致。
  
  建议财政、农业、环保等有关部门切实研究,利用现有农村综合整治资金,采取行政合同式的柔性管理措施,改善畜禽养殖散户污染防治问题。
  
  (作者系民建辽宁省委员会会员)
  
  

来源:中国经济新闻网-中国经济时报 编辑:姜华      
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